非典型之工會行動與不當勞動行為
—103年勞裁第38號裁決決定評析
張鑫隆(東華大學財法所助理教授·勞動視野工作室顧問)
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【勞動視野編輯室的話】 為保護勞工暨工會行使集體勞動權，勞資爭議處理法修正增設不當勞動行為裁決機制，施行以來已逾三年，勞動部裁決委員會累積相當多裁決案例，從中闡釋許多不當勞動行為之法理和原則。為此，本作室將以系列專文方式，選錄經典之不當勞動行為裁決案例，分為「簡介」與「評析」部分做討論。其中「簡介」部分，將整理其案例「事實」、「牽涉類型」、「爭點」、「裁決理由要旨」，並另以「工人視野」為專文評析，使各位勞工、工會朋友們得充份掌握不當勞動行為之意義與內涵，善用裁決機制來保障權利。
本期為第一期，將選錄「103年度勞裁字第38號裁決決定」為簡介與評析： （一）參加工會拒絕值班行動，拿不到獎金？－103年度勞裁字第38號裁決決定簡介 （二）非典型之工會行動與不當勞動行為—103年勞裁第38號裁決決定評析 |
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◆評析重點 Q 為什麼本件拒絕值班不屬於爭議行為？典型的工會行動不是以爭議行為來作為壓力手段嗎？ Q 為什麼工會活動這種非典型壓力手段反而成為台灣工會運動的主流？ Q 裁決委員用什麼基準來區別爭議行為和工會活動？兩者效果有何不同？ Q 爭議行為是否須以停止提供勞務為前提？ Q 爭議行為是否須以團體協商為目的？ Q 勞資爭議處理法第5條第4款「阻礙事業正常運作」之爭議行為的構成要件，是不是也有可能發生在工會活動中？兩者如何區別？效果有何不同？ Q 本件由少數工會幹部所發動之拒絕值班活動是否有違101年勞裁第9號裁決決所主張，必須以「多數」勞工行使拒絕加班之見解？ Q 總之，裁決委員會如何區別爭議行為和工會活動兩者之概念？ Q 工會活動概念之擴張與爭議行為概念之狹隘化的利弊？ |
Q 為什麼本件拒絕值班不屬於爭議行為？典型的工會行動不是以爭議行為來作為壓力手段嗎？
工會為了發展組織並維持或提升會員之勞動條件所進行的各項活動，我們稱之為工會行動，廣義而言應該涵蓋工會活動、團體協商和爭議行為等內容。因此工會法為了確保工會行動權的實效性，於第35條第1款、第3款及第4款分別禁止雇主不得對於勞工參加工會活動、參與團體協商相關事務及參與或支持爭議行為等給予不利之待遇。在法體系上很明顯是針對勞動三權之保障所為之設計，但是在勞動三法中只有勞資爭議處理法定義爭議行為的概念，而團體協商則被納入團體協約之概念的一部分，工會活動則全無概念性的規定。
這樣的立法設計套用在如下圖所示的「典型的工會行動流程」中，各個工會行為所扮演的角包分明，爭議行為或團體協商只要符合一定之要件或踐行一定之程序，即受到法律保護，而其他屬於工會組織內部運作的行為均屬工會活動的範疇。
但是對於以企業工會為主要組織型態的台灣大部分工會而言，組織的動員力量不足、團體協商的協商資格和協商事項等受到法律嚴格的限制，再加上爭議行為的發動亦受到層層的程序和目的限制；另一方面，雇主對於企業工會並不友善，甚至敵視企業外的工會組織，對於締結團體協約態度消極更不用說。在這樣的背景下，大多數工會的發展一直停留在組織之存續的奮鬥階段，團體協商的締結和爭議行為的發動從過去的統計資料來看，可以說少到可憐…(2014年底團體協約締結數僅98個，儘管勞資爭議每年高達2萬件以上，發生多少爭議行為卻沒有留下記錄)。
可想而知，台灣勞資關係的現況並非以勞動三法所設定之典型的工會行動在運作。工會為爭取勞動條件的提升，只能藉助於勞資會議、行文或文宣等非團體協商的對話管道來表達工會的意願，而為了避開爭議行為的重重限制向資方施壓，可能透過如拒絕加班或值班等勞工個別法上的權利之集體行使來展現出工會堅定的立場，最後成功的話可能換來雇主口頭上的承諾或工作規則的修訂，失敗的話可能是來自雇主的不利待遇。
以最近所謂全國火車駕駛聯誼會所發動的台鐵司機減速抗議行動為例，最後在台鐵局長和台鐵工會協商下「達成共識」，解決平交道安全和補實人力的承諾下，工會決定春節疏運不降速。再以最近華航年終獎金的勞資爭議為例，華航企業工會之分會發動上千人員工在公司門口進行抗議活動，不但沒有獲得善意回應，其中四名主導的成員還受到停飛和調職等不利之待遇。
Q 為什麼工會活動這種非典型壓力手段反而成為台灣工會運動的主流？
儘管爭議行為和團體協約之團體協商分別受到勞資爭議處理法和團體協約法的保障，但是在重重的法律要件限制以及上述台灣勞資關係的背景下，這種有別於典型的工會行動模式反而成為主流(如下圖所示)。因此，工會活動在沒有明確的定義下，反而會有更多創意的空間，諸如上述集體拒絕加班或安全駕駛等手段，幾乎已經觸及到勞資爭議處理法第5第4款定義爭議行為之「罷工或其他阻礙事業正常運作」的程度。這樣的工會行動應該受到爭議行為之限制或解釋為工會活動而給予更寬廣的空間？成了裁決委員會成立以來，一直嘗試要克服的難題。
Q 裁決委員用什麼基準來區別爭議行為和工會活動？兩者效果有何不同？
裁決委員會的第一個方法是對原本採廣義立法之爭議行為的概念採取限縮解釋，首先在100年勞裁第23號裁決決定中將爭議行為之目的，即「為達成其主張」之文義限縮為具體之特定性主張，認為申請人以拒絕值班來抗議值班中增加換表業務之爭議行為的主張，因為雇主已取消值班中換表業務的工作而不存在爭議，因此不該當爭議行為，並否定集體拒絕加班構成罷工之爭議行為的主張。本件103年勞裁字第38號裁決決定更進一步限縮爭議行為必須要有「停止勞動契約所定之勞務義務」的爭議意思，且其主要目的必須「在於強化或打破團體協商僵局」，因此以申請人未具值班之義務及尚未開啟「團體協商之意思與行為」為由，否定工會所發動之集體拒絕值班為爭議行為。
Q 爭議行為是否須以停止提供勞務為前提？
本件裁決決定認為，爭議行為必須以違反勞動契約為前提，申請人不具有配合雇主之值班義務之拒絕值班的行為不能認定為是「停止提供勞動契約所定勞務義務之爭議行為」。如此而言，爭議行為是否除了必須違反勞動契約外，尚須以「停止提供勞動契約所定之勞務義務」為前提，很有疑問。爭議行為因為拒絕提供勞務而違反勞動契約只不過是其中的一種型態(如罷工)，拒絕值班雖未違反勞動契約，但可能造成「阻礙事業正常運作」之爭議行為的其他情形。這一點本號裁決沒有去論及，僅以拒絕值班並未違反契約為由否定該行為之爭議行為的性質似嫌草斷。
有別於101年勞裁第9號裁決在團體協約定有加班須經勞工個別同意之情形，本件是以工作規則中定有值班須與工會議定之規定，進而肯定個別勞工尚得行使同意權。因此，工作規則中如有明確之加班或值班規定，而發生個別勞工之勞動契約上的義務時，拒絕加班或值班仍有可能成立爭議行為。此時，集體拒絕加班是否應依爭議行為之相關規定加以評價？如果不符合爭議行為其他之構成要件時，例如並未達到「阻礙事業運作」程度或如後述本號裁決所述，尚未開啟「團體協商之意思與行為」時，是否應改以工會活動來評價？此時違反工作規則之工會活動是否有民事免責效果之適用？在本件裁決決中尚無法看出裁決委員會的立場。
本文認為區分兩者概念應以是否具有「爭議意思」來作為爭議行為的前提要件，在本件中停止提供勞務固然是確定爭議行為的一大特徵，但是並非所有爭議行為均應以停止提供勞務為前提，而是表明「達成其主張」之意思已足，即可進入爭議狀態，是否違反動契約或停止提供勞務並非必要要件。
Q 爭議行為是否須以團體協商為目的？
其次，本件裁決決定將爭議行為的主要目的限縮在「團體協商」，雖然未否定其他次要目的之爭議行為，但是以申請人尚未開啟「團體協商之意思與行為」為由否定拒絕值班之行動具有爭議行為之性質，顯然是採「團體協商中心主義」的見解，試圖將勞動三權的行使限縮在「團體協商」的目的之下，對於工會之發展具有重大之影響，例如以權利事項爭議為目的的爭議行為已被勞資爭議處理法所允許，此點將另為文檢討，在此不予深論。
Q 勞資爭議處理法第5條第4款「阻礙事業正常運作」之爭議行為的構成要件，是不是也有可能發生在工會活動中？兩者如何區別？效果有何不同？
本件裁決決定另一項值注意的見解是對於「拒絕值班」是否達到「阻礙事業正常運作」程度，並未著墨，反而肯定101年勞裁第4號裁決決之見解，認為雇主對於勞工組織的存在和運作應負有容忍的義務，並引用101年勞裁第9號裁決決之見解，將工會發動會員拒絕值班之行動解釋為「工會協同多數勞工行使拒絕值班之工會活動，且非勞資爭議處理法上之爭議行為」。即使集體值班之工會活動已達到「阻礙事業正常運作」的程度，雇主在發動人事權、勞務指揮權或財產管理權時，在一定的範圍內有讓步的義務。因此阻礙事業正常運作並非爭議行為的獨占要件，仍應依其他特徵來判斷歸屬，在爭議行為的情形有勞資爭議處理法第54民刑事免則效果之適用；於工會活動時，依可能依雇主之容忍義務而免除契約上的責任。
Q 本件由少數工會幹部所發動之拒絕值班活動是否有違101年勞裁第9號裁決決所主張，必須以「多數」勞工行使拒絕加班之見解？
工會活動並不以會員大會等意思機關發動者為限， 102年勞裁第38號裁決就已經確立這樣的見解認為，即使是工會會員之自發性活動，只要是依循工會之運動方針所為之行為，亦應認為係屬工會活動，而受到法律的保護。本件103年勞裁第38號裁決決定則更進一步擴大工會活動的概念，修正101年勞裁第9號裁決決認為須以「多數」勞工行使拒絕加班之見解，不限於多數勞工方可發起、推動，其訴求只要求符合工會法第5條所定之任務，即為促進勞工團結，提升勞工地位及改善勞工生活所進行之活動均屬之。
Q 總之，裁決委員會如何區別爭議行為和工會活動兩者之概念？
至此，裁決委員會已經很明確的將工會活動的概念擴大到工會協同個別勞工發動之法令上或契約上權利的集體行使，而且即使該活動可能阻礙到事業運作，亦應從該活動是否逾越了雇主對於勞工組織的存在和運作所應負之容忍義務的程度來判斷其正當性。依據上述裁決委員會的見解，兩者之區別可整理如下圖：
Q 工會活動概念之擴張與爭議行為概念之狹隘化的利弊？
從上述分析可以看出裁決委員會有意限縮原本採廣義概念之爭議行為的定義，將「為達成其主張」之爭議目的限縮在「強化或打破團體協商僵局」，顯然是採德國通說和日本部分學說之「團體協商中心主義」的見解，使爭議行為之概念狹隘化。其目的一方面在壓抑工會和勞工最有效的武器=爭議行為之發生，另一方面藉由工會活動概念的擴大，使工會的對抗手段導向雇主的設施管理權及其對於工會活動的容忍義務間之衝突的調和，將勞資爭議的規模控制在最小限度。
其結論雖然將拒絕值班等行為解釋為工會協同個別勞工集體權利行使之工會活動，然後認定相對人以拒絕值班作為惟一基準來發放獎勵金之構成不利待遇之不當勞動行為，但是工會活動和爭議行為在法律上所受保護之範圍畢竟有別，平常時期所為之工會活動和，爭議期間所為之爭議行為有別，雖然在雇主負有忍受義務之前提下，工會活動亦應解為具有民事免責效果之適用，但是畢竟與爭議行為之免責程度不同，應分別加以評價。因此裁決委員會這樣的見解事實上是要限縮工會最有效的武器—爭議行為的概念。或許裁決委員會是基於上述台灣特殊的非典型勞動關係下所為之合目的性的解釋，但是對於爭議行為概念之限縮解釋，無異在壓抑典型之工會行動的發動，對於工會的發展並非有利。
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